Im Namen der Pressefreiheit

Die Zeiten, in denen kein Weg an den Presseangeboten der regionalen Tageszeitungen vorbeiführte sind vorbei. Das gilt für den Leser- wie auch den Anzeigenmarkt. Doch längst gelten nicht mehr nur Google oder Facebook als die Übeltäter. Über den Kampf zwischen Zeitungshäusern und kommunalen Amtsblättern.

Ein Standpunkt von Patrick Priesmann, SZV-Geschäftsführer, Stuttgart

Es ist kompliziert. So könnte man den Beziehungsstatus zwischen Amtsblättern und regionalen Tageszeitungen beschreiben. Amtsblätter, das sind staatliche Publikationen, mit denen Städte und Kommunen ihren vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Informationspflichten gegenüber der Bevölkerung nachkommen. Die Veröffentlichung kann in Eigenregie erfolgen, mit Hilfe von Dienstleistern – sogenannten Amtsblattverlagen oder Druckereien – oder über bezahlte Meldungen in Tageszeitungen oder Anzeigenblättern. In zahlreichen Amtsblättern können zudem Anzeigen geschaltet werden. Es geht ums Geschäft. Dass da enorme Reibungsenergie freigesetzt wird, belegt auch das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 20. Dezember 2018 in der Causa Crailsheimer Stadtblatt.

Nach Schätzungen von Stefan Braßel, Leiter Datenmanagement Regionale Medien bei Mediaservice Wasmuth in Hamburg und profunder Kenner des Marktes für regionale Medien, veröffentlichen in Deutschland rund 10.000 Gemeinden amtliche Nachrichten. Das entspricht 10.000 Umsatzgelegenheiten für Druckereien, Amtsblattverlage und regionale Tageszeitungshäuser. Der Wettbewerb ist hart – im Markt und vor Gericht. Insbesondere Tageszeitungsverlage schlagen immer öfter den Klageweg ein.

Dazu muss man wissen, dass die Herausgabe von Amtsblättern strengen gesetzlichen Richtlinien unterliegt. Sie ergeben sich u. a. aus dem Grundgesetz (GG), dem Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG), dem jeweiligen Landespressegesetz (LPG) sowie der Gemeindeordnung (GemO).

Im Paragrafendschungel der amtlichen Bekanntmachungen

Im Landesrecht Baden-Württemberg regelt z. B. die Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung (DVO GemO), dass die Kommune mit der Herausgabe eines eigenen Amtsblatts eine hoheitliche Aufgabe erfüllt.

Die Gemeindeordnung selbst bestimmt, über welche Themen die Einwohner unterrichtet werden sollen. Darunter fallen u. a. „allgemein bedeutsame Angelegenheiten der Gemeinde“ und – sofern die Gemeinde ein Amtsblatt herausgibt – „Auffassungen der Fraktionen des Gemeinderats zu Angelegenheiten in der Gemeinde“.

Das Grundrecht der Pressefreiheit im Grundgesetz soll gewährleisten, dass die Presse frei bleibt von staatlichen Einflüssen. Das Grundgesetz will keine staatlich gelenkte Presse, sondern Meinungsvielfalt und Pressefreiheit.

Das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb wiederum besagt, dass eine Kommune, die sich z. B. durch den eigenverantwortlichen Verkauf von Anzeigen privatwirtschaftlich betätigt, unlauter handelt, sofern sie entgegen einer gesetzlichen Vorschrift wie z. B. dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Presse handelt und somit Mitbewerber spürbar beeinträchtigt.

Schließlich gelten noch die jeweiligen Landespressegesetze, die auch für die Herausgabe von Amtsblättern gelten. Amtsblätter müssen ein Impressum ausweisen, aus dem der Leser die Verantwortlichkeiten für die einzelnen Bereiche des Druckerzeugnisses entnehmen kann. Entgeltliche Veröffentlichungen, also Anzeigen, sind als solche kenntlich zu machen.

Die Publikation eines Amtsblattes stellt hohe Ansprüche an den Herausgeber. Es gilt die rechtlichen Rahmenbedingungen zu kennen und sie in der Praxis umzusetzen. Dennoch: Trotz der strengen Reglementierung von Amtsblättern ist bei der Interpretation der Gesetzestexte Sorgfalt geboten. Die Übergänge zwischen Erlaubtem und nicht Erlaubtem sind oft fließend. Das zeigt sich bereits an einer einfachen Frage.

Ab wann ist ein Text pressemäßige Berichterstattung?

Soviel vorweg: Redaktionelle Beiträge pressemäßiger Art in Amtsblättern sind zulässig, wenn sie mit der öffentlichen Aufgabe zusammenhängen oder aber von untergeordneter Bedeutung sind. Das Amtsblatt einer Gemeinde darf über die Tätigkeit des Gemeinderates und auch die Aktivitäten des Bürgermeisters und der Gemeindebehörden berichten, soweit die Angelegenheiten der Gemeinde betroffen sind. Die Gemeindeordnung Baden-Württemberg erlaubt zudem die Unterrichtung über „allgemein bedeutsame Angelegenheiten der Gemeinde“ sowie über „wichtige Planungen und Vorhaben“ sowie „Berichte aus den Gemeinderatsfraktionen“.

Unzulässig ist eine „pressemäßige Berichterstattung über das gesellschaftliche Leben in der Gemeinde“. Dieser Bereich ist originäre Aufgabe der lokalen Presse und nicht des Staates. Doch wo genau ist die Grenze zwischen einer „allgemein bedeutsamen Angelegenheit der Gemeinde“ und dem „gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde“? Und was ist tatsächlich pressemäßige Berichterstattung? Da es hier keine klare Regelung gibt, bleibt den Kommunen nichts anderes übrig, als nach bestem Wissen und Gewissen zu handeln. Das tun sie auch.

Wo kein Kläger, da kein Richter

Mitunter nimmt die Ausgestaltung von Amtsblättern dabei recht illustre Formen an. Welcher Bürgermeister kann schon von sich behaupten, ein Experte in gleich fünf juristischen Fachgebieten zu sein? Und so entstehen – mangels klarer Richtlinien – ganz unterschiedliche Interpretationen der Gesetzestexte und der aus ihnen entwickelten Amtsblätter.

Ab wann ist eine staatliche bzw. kommunale Publikation eindeutig – auch hinsichtlich Illustration und Layout – als solche erkennbar? Wie unterscheiden sich sachliche Informationen von einer pressemäßigen Berichterstattung? Wo ist die Grenze zwischen einer Berichterstattung über allgemein bedeutsame Angelegenheiten der Gemeinde und einer Berichterstattung über das gesellschaftliche Leben in der Gemeinde? All diese Fragen sind für Laien und Experten nicht einfach zu beantworten.

Erschwerend kommt hinzu, dass die rechtliche Einordnung eines Amtsblattes immer nur auf Grundlage einer konkreten Ausgabe erfolgen kann. Maßgeblich sei hier deren Art und Inhalt sowie eine wertende Gesamtbetrachtung. Es bleibt bei der Beurteilung von Einzelfällen.

Follow the Money

Was treibt nun die Zeitungsverleger dazu, und sogar den Präsidenten ihres Dachverbandes Dr. Mathias Döpfner, Vorstandsvorsitzender des Axel Springer Konzerns (BILD), gegen die „mit Steuermitteln finanzierten Amtsblätter, die lokalen und regionalen Zeitungen inhaltlich Konkurrenz machen“ zu wettern? Zumal zahlreiche Zeitungshäuser selbst am Geschäft mit den amtlichen Mitteilungen beteiligt sind und viele Amtsblätter ohne staatliche Zuschüsse auskommen?

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Von den eingangs erwähnten rund 10.000 Gemeinden, die amtliche Nachrichten herausgeben, tun dies geschätzte 2.300 über andere Medien, meist per Tageszeitungen. Rund 4.000 Gemeinden geben Publikationen heraus, in denen auch Anzeigen geschaltet werden können. Weitere 3.700 Mitteilungsblätter von Kommunen sind anzeigenfrei. Grundlage dieser Schätzungen ist die Datenbank des Mediaservice Wasmuth. Die Agentur hat es sich zur Aufgabe gemacht, Pressemedien in Deutschland zu erheben und zu kategorisieren.

Verlegt werden die Amtsblätter oftmals von eigens darauf spezialisierten Dienstleistern, sogenannten Amtsblattverlagen. Allein die drei größten unter ihnen, Linus Wittich, Nussbaum Medien und RMP Rautenberg Media & Print Verlag, veröffentlichen gemeinsam rund 1.500 Ausgaben in einer Auflage von knapp 7,6 Mio. Exemplaren pro Erscheinungsintervall.

Die dahinterliegenden Geschäftsmodelle sind sehr unterschiedlicher Natur. So gibt es Kommunen, die ihr Amtsblatt in Eigenregie herausgeben, andere suchen sich dafür einen Dienstleister. Es gibt Amtsblätter in der kostenlosen Vollverteilung und Amtsblätter gegen Abo-Gebühren. Es gibt Amtsblätter mit und ohne einen Anzeigenteil. In manchen Fällen liegt das wirtschaftliche Risiko bei der Kommune, in anderen liegt es beim Dienstleister. Sicher ist: Hier lässt sich Geld verdienen.

Das wissen auch die Tageszeitungsverlage. Deren Anteil am Markt der amtlichen Mitteilungen ist bisweilen gering. Dabei hätten sie es nötiger denn je. Denn die Zeitungen kämpfen seit Jahren mit massiven Umsatzrückgängen im Leser- wie auch im Anzeigenmarkt. Das mag mit der Digitalisierung und Quasi-Monopolisten wie Google und Facebook zusammenhängen. Doch auch die Amtsblätter gelten als Konkurrenz. Nun kann man vor Gericht nur schwer Marktanteile einklagen. Beim Thema Pressefreiheit sieht es anders aus.

Hüter der Pressefreiheit

Zugegeben, in Einzelfällen nehmen sich Amtsblätter bzw. deren Herausgeber – sprich die Bürgermeister – mit der Zeit immer größere Freiheiten heraus. Sie sehen die von ihnen verantwortete Publikation als ihr eigenes Medium an. In der Art, wie es auch ein Presseverleger oder Chefredakteur tut. Das ursprüngliche Amtsblatt entwickelt sich so nach und nach zu einer illustren Publikation mit bunten Bildern und ausschweifenden Beiträgen zu lokalen Ereignissen.

Ähnlich war es auch beim Stadtblatt, dem Amtsblatt der Großen Kreisstadt Crailsheim, gegen das die Südwestpresse, bei der u. a. das Hohenloher Tagblatt verlegt wird, geklagt hat. Das Stadtblatt hatte es sich zur Aufgabe gemacht, „über das gesamte politische und gesellschaftliche Leben“ in der Gemeinde zu berichten, war dort online zu lesen.

Dieses redaktionelle Grundverständnis, dessen praktische Umsetzung sowie die vom Gemeinderat der Stadt Crailsheim ab 2016 beschlossene kostenlose Vollverteilung des Blattes, sahen die Zeitungsverleger und auch der Bundesgerichtshof als einen Verstoß gegen das Gebot der Staatsferne der Presse an, das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgt (Urteil vom 20. Dezember 2018 – I ZR 112/17). Da es sich bei dem Gebot um eine Marktverhaltensregelung handelt, ist dessen Verletzung wettbewerbswidrig und begründet Unterlassungsansprüche von Seiten der Mitbewerber.

Im Einzelfall Crailsheim mögen die Richter für Klarheit gesorgt haben. Das Stadtblatt hat seither deutlich an Attraktivität und gesellschaftlicher Bedeutung eingebüßt. Verallgemeinern lässt sich das Urteil nicht. Denn die Grenzen sind fließend: Je mehr Freiheiten sich eine kommunale Publikation im Rahmen ihrer gesetzlichen Spielräume im redaktionellen wie auch gestalterischen Bereich herausnimmt, und je stärker sie damit die Funktion und einer privaten Zeitung übernimmt, desto eher ist das Gebot der Staatsferne der Presse verletzt. Wo genau die Grenze liegt, bleibt im Unklaren.

Amtsblätter als Sündenböcke

Die Tageszeitungen hingegen feiern das spezifische Urteil als Sieg der Pressefreiheit. Der Bundesverband Deutscher Zeitschriftenverleger (BDZV) titelt gar „Amtsblätter dürfen nicht wie Zeitungen berichten“ und suggeriert damit, dass es sich hier um eine gänzlich neue Erkenntnis handelt und, dass die Causa Crailsheim nicht ein Ausnahmefall, sondern ein weit verbreitetes Amtsblatt- Phänomen ist. Die Kommunen stehen unter Druck. Dass viele Zeitungsverlage selbst im Geschäft mit den amtlichen Bekanntmachungen sind, wird unterschlagen. Vielleicht sind deren Marktanteile noch nicht groß genug. Aber das kann ja noch werden.

Die Suche nach dem Sinn

Doch wozu das alles? Ist die Qualität der lokalen Berichterstattung regionaler Zeitungen durch Fusionen und Zentralredaktionen so schlecht geworden, dass sie die Konkurrenz der Amtsblätter mit ihren Laienjournalisten fürchten? Wirkt Werbung in Tageszeitungen so schlecht, dass die Anzeigenkunden auf kommunale Publikationen ausweichen? Oder fühlen sich die Leser vor Ort eher ihrem Amtsblatt als ihrer Tageszeitung zugeneigt? Wir werden es wohl nie erfahren.

Auffallend ist, dass gegen Amtsblätter, die von regionalen Zeitungshäusern verlegt werden, bislang keine Klage erhoben wurde. Auch hier gibt es Inhalte, die über reine sachliche Informationen hinausgehen. Auch hier gibt es Blätter in der kostenlosen Vollverteilung.

Vielleicht haben die Zeitungsverleger mit ihrer Klagelust aber auch ein neues Amtsblattsegment geschaffen. Denn was hält Amtsblattverlage und Druckereien davon ab, ihre eigenen lokalen Mitteilungsblätter zu gründen? Darin könnten sich die Kommunen – wie auch bei den Zeitungen – mit ihren amtlichen Mitteilungen einkaufen. Das Sagen hätte ein privatwirtschaftlicher Verleger. Das regionale Medienangebot würde diversifiziert und ausgebaut werden. Die Presse wäre vor staatlichen Eingriffen geschützt. Einige Vorreiter gibt es schon.

Und das alles im Namen der hochgeschätzten Pressefreiheit.


Dieser Beitrag ist Mitte März 2019 in der Printausgabe der impresso 01/2019 erschienen.

2019-03-21T11:21:35+00:00 13. März 2019|

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